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Frente a la crisis de la pandemia del COVID-19 quedan en evidencia las problemáticas
preexistentes en torno al sistema y también el rol de los diferentes actores que lo integran,
retomándose la siempre presente discusión acerca del rol de los Estados: ¿Cómo
interactúan los distintos actores del sistema? ¿Cumple el multilateralismo con las
expectativas y principios fundacionales? ¿Hacia dónde se dirige el orden internacional pos
crisis del COVID-19? ¿Qué lecciones merece a los Estados la crisis de esta emergencia?

Desde que la globalización cobró auge impactó en nuestras formas de vinculación como también en el modo de relacionamiento de los Estados poniendo en jaque el rol de éstos; incluso desde la academia advirtieron la retirada del Estado, tal como lo hace Susan Strange en 2001. Como consecuencia, los efectos de la economía globalizada y el rol de las Instituciones Financieras (IFIs) en el sistema internacional comenzaron a socavar de a poco la relevancia del Estado como actor activo del sistema internacional.

Si bien creíamos haber conocido todas las facetas de la globalización, la pandemia del COVID-19 llegó para desafiar todas las bases sobre las cuales se venía sosteniendo el orden internacional. Casos como el Brexit, las políticas proteccionistas de Estados Unidos, la crisis de los inmigrantes en Europa son algunos de los ejemplos que pusieron en jaque la premisa del multilateralismo como solución a todos los problemas en el mundo globalizado. Cuando se creían sedimentados algunos elementos del orden imperante, el COVID-19 trajo a flote la vieja pero siempre vigente discusión del rol del Estado para finalmente reivindicarlo.

Al momento en que la Organización Mundial de la Salud -OMS- clasificaba formalmente al COVID-19 como pandemia mundial, países de occidente como Italia y España ya estaban atravesando el pico máximo de contagios, mientras que varios países asiáticos ya estaban logrando contenerlo. Muchos sectores han manifestado disconformidad con el accionar de la OMS para prevenir y gestionar la crisis, sobre todo al momento de brindar información de manera preventiva en relación a los primeros casos reportados en Wuhan. Si bien los lineamientos de la OMS no son vinculantes para los Estados, es importante remarcar la trascendencia de la organización en el escenario internacional y sobre todo en el actual escenario de emergencia, lo cual deja abierto a debate qué rol cumple en la gestión del COVID-19 y qué lugar le otorgan los Estados.

En este contexto podría afirmarse que las organizaciones internacionales actuaron de manera reactiva frente al COVID-19 dando recomendaciones a los Estados y delegando a estos la gestión en la emergencia. En un escenario de incertidumbre, las demandas y exigencias de la sociedad internacional por acceder a la información veraz y por obtener respuestas inmediatas, se vieron soslayadas por la falta de administración conjunta de los actores mencionados.

Por otro lado, a nivel estatal no todos los países respondieron de la misma manera frente al COVID-19 para gestionar la crisis, esto se puede atribuir a muchas variables como por ejemplo la velocidad del contagio o los recursos disponibles, sin embargo la principal variable fueron los gobiernos. Es por este motivo que resulta de gran importancia visibilizar las etapas de gestión de crisis de un Estado, para comprender la dinámica con la que se implementaron las medidas, y al mismo tiempo dar cuenta de las limitaciones de los Estados frente a las contradicciones del orden internacional.

Mapa del COVID19 al 9 de Mayo de 2020.

 Gestión de crisis: rol de los Estados

En la gestión de crisis de un Estado se pueden identificar tres etapas: evaluación de riesgos, comunicación de riesgos efectiva y eficiente, y gestión proactiva de riesgos. A continuación, se desarrollarán de manera concisa las características de cada etapa a fin de poder explicar la diferencia de la incidencia en la gestión de crisis entre aquellos Estados que realizaron una gestión de crisis activa de aquellos que tuvieron una respuesta reactiva al COVID-19.

Evaluación de Riesgos 

La etapa de evaluación de riesgos es aquella en la cual a partir del estudio de un fenómeno que potencialmente representa una amenaza, se define si se desestima o si se lleva a cabo un curso de acción que implique tomar medidas. En el caso de un evento específico es preciso determinar cuándo y cómo se convierte en una emergencia de salud pública, valiéndose de datos científicos y estadísticos.

Sin embargo, la evaluación del riesgo para la salud pública va más allá del control de la enfermedad, y se extiende al manejo holístico, social, económico y político. Esto refleja una paradoja clásica en la regulación del riesgo: si un país adopta un enfoque de precaución y se involucra en una preparación avanzada, dicha decisión debe tomarse en ausencia de datos suficientes y certeza científica, y contrarrestar el principio de toma de decisiones basados en evidencia.

Muchos países actuaron de manera unilateral para la gestión de crisis a pesar de formar parte de organismos de cooperación en materia de salud como lo es la OMS. La observación es doble: por un lado cuestionar porqué hay Estados que no forman parte de la OMS, siendo que el tema central de tratamiento es sobre un Derecho Humano fundamental: el acceso a la salud. Por otro lado y en relación a lo mencionado, entender que la salud es un bien público global y por ello no debería existir restricción de información según procedencia, entiéndase si los datos provienen de un país miembro o no miembro de la OMS.

El propósito aquí no es responsabilizar a los distintos actores sino problematizar el rol de todos los involucrados en la gestión del COVID-19, haciendo especial énfasis en los Estados. En torno al actual debate sobre el supuesto ocultamiento de información, es preciso advertir que la existencia de desconfianza entre los Estados y organismos, atenta contra las bases de cooperación internacional independientemente de que el ocultamiento de información se haya perpetrado o no.

En conclusión respecto al nuevo brote pandémico, se puede evidenciar que hubo dos cursos de acción diferenciados en torno a la etapa temprana de evaluación de riesgos: por un lado aquellos países -en general asiáticos- que se basaron en experiencias previas como el brote del SARS; y por otro aquellos países que fueron guiando sus decisiones a medida que la información científica disponible permitía hacer una planificación de gestión de riesgos.

Comunicación de riesgos efectiva y eficiente 

La comunicación de riesgos eficaz y eficiente juega un papel importante en el abordaje de emergencias de salud pública, ya que es la etapa que informa a la ciudadanía sobre los peligros potenciales y garantiza la confianza del público, que sirve como la premisa misma de las medidas de control exitosas. La característica de esta comunicación es que debe ser abierta, receptiva y creíble para ayudar al gobierno a generar confianza pública al imponer las medidas restrictivas necesarias, alentando a los ciudadanos a autoinformar su estado de salud y debatiendo las opciones de gestión de riesgos y políticas más amplias.

Para declarar una amenaza como emergencia de salud pública es necesario identificar un evento específico o momento que justifique dicha decisión. Para algunos Estados la declaración de la OMS que categoriza al COVID-19 como una pandemia funcionó como justificación, para otros casos como Estados Unidos,  Reino Unido y Brasil, la declaración se concretó públicamente cuando el número de contagios comenzó a avanzar exponencialmente.

 

Con relación a esto, los Estados han tomado diversas estrategias en torno a la comunicación de riesgos. Es notable la correlación existente entre la comunicación coherente de algunos países en relación a la aplicación efectiva de las medidas como también la receptividad y compromiso por parte de la ciudadanía. En contraposición, aquellos Estados que fallaron en su comunicación, ya sea por enviar mensajes confusos o contradictorios, subestimar o desestimar la amenaza, dejaron en evidencia la falta de una primera etapa de evaluación teniendo que adelantarse apresuradamente a la etapa de gestión de riesgos, dejando un vacío en la comunicación informativa hacia la sociedad.

Gestión proactiva de riesgos 

Según la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción de Riesgos de Desastres, se entiende que el enfoque integral de la gestión de riesgo pone énfasis en las medidas ex ante y ex post, las primeras hacen referencia a las ya mencionadas medidas de evaluación y comunicación, mientras que las ex post o gestión proactiva de riesgos hacen referencia a la toma de acciones de prevención y mitigación.

La gestión proactiva de riesgos es competencia plena de los Estados, por lo tanto la aplicación varía según cada caso de manera que los países que saltearon las etapas previas tuvieron mayores dificultades para la aplicación de medidas ex post. Las medidas que se identifican como inmediatas se llevaron a cabo en la mayoría de los países y por recomendación de la OMS, por inmediatas nos referimos a aquellas acciones destinadas a contener el avance del virus como: distanciamiento social, confinamiento domiciliario, testeos masivos, seguimiento y control de casos, cierre de fronteras y de servicios no esenciales.

También dentro de la gestión proactiva de riesgos podemos identificar las acciones mediatas que refieren a los preparativos y acciones para las fases posteriores de atención y rehabilitación económica. Los Estados enfrentan el reto de movilizar importantes recursos para hacer frente a las demandas de la coyuntura, para lo cual se vuelve inevitable aumentar el gasto público inclusive en algunos casos incrementando la deuda externa, como también reorientando recursos.

Si bien la asistencia internacional resulta fundamental para acompañar el desempeño de los Estados, actualmente las Instituciones financieras internacionales como el FMI, el Banco Mundial e incluso otras como el Instituto de Finanzas Internacionales recomiendan medidas de políticas regulatorias que tienen como principal protagonistas a los Estados. Entre los planes de acciones promovidos se destacan herramientas como: estímulo doméstico que intente controlar el sistema financiero y la recuperación económica, para lo cual los Estados deben desarrollar políticas monetarias agresivas y creativas. También estimular políticas fiscales que respalden la seguridad social y asistan a las industrias más afectadas en pos de impulsar la economía.

Entre las diversas estrategias para afrontar la crisis se presenta un escenario en donde se interrelacionan las agendas internacionales con las nacionales, y a su vez se retoma el debate entre lo público y lo privado. El papel del Estado en la etapa de gestión proactiva de crisis responde a los intereses de cada país, la crisis del COVID-19 deja en evidencia la puja de dos prioridades: por un lado los Estados que entienden que ambos criterios están estrechamente relacionados debido a que para garantizar las medidas sanitarias debe prevalecer un escenario económico sustentable; por otro lado, aquellos Estados que priorizan el funcionamiento de la economía sin priorizar la emergencia en la salud.

Repensar el orden, ¿De dónde venimos? ¿Hacia dónde vamos?

La crisis de COVID-19 insta a los distintos actores de la escena política internacional a repensar los roles, debido a que existe un entramado de conceptos y paradigmas en vigencia que resultan cuanto menos obsoletos, y que conviven a su vez con las contradicciones en la toma de decisión por parte de los Estados y los organismos multilaterales.

Hay dos hechos que no pueden negarse, por un lado la prevalencia del interés nacional de los Estados ante cualquier amenaza a la seguridad, y aunque los conceptos de supervivencia y poder se hacen presentes en esta pandemia no remiten a la idea clásica del concepto. Entiéndase que en este contexto la seguridad, la supervivencia y el poder están ligados a los recursos económicos, tecnológicos y científicos, y la capacidad de los Estados para gestionar la crisis sanitaria sobre todo, pero también de las decisiones que se tomen para sostener el aparato productivo y redunde en el menor impacto económico posible. Nos encontramos en un sistema internacional globalizado y por ende el accionar unilateral de los Estados no puede abarcar con totalidad los espacios y demandas, sin embargo las decisiones políticas que se toman en las cúpulas de poder siguen delimitando la vida interna de los países. El fenómeno del COVID-19 ha llegado para cuestionar la prioridad de las agendas estatales y visibilizar las desigualdades del sistema, exigiendo un rol activo del Estado en sectores de los cuales había sido desplazado.

Por otro lado, el multilateralismo no logra desempeñarse con la naturalidad esperada, quedando supeditado casi siempre a las percepciones de los Estados que constituyen e influyen el andamiaje multilateral. De manera que la concreción efectiva de la toma de decisión en el ámbito multilateral será posible sólo si existe una formulación de perspectivas globales comunes, lo cual abre otro escenario de disputas no sólo en términos de intereses nacionales sino también en términos de idiosincrasia socio-culturales y sistemas políticos diversos que han sido amalgamados en una única visión del sistema internacional.

Si hay una conclusión temprana a la que se puede abordar en el acontecer de esta crisis, es la paradoja que arroja el postulado liberal y del sistema capitalista frente a la imposibilidad de dirimir entre los retos que competen exclusivamente al Estado de aquellos que requieren ampliar y aunar esfuerzos. La inmediatez y novedad que implica la necesidad de encontrar respuestas al COVID-19 de manera transversal puede demorar pero no impedir un cambio de paradigma en el sistema internacional como también hacia adentro de los Estados, reconociendo la emergencia eco-social preexistente para la construcción de un nuevo pacto social que traiga aparejado una innovación institucional global en estrecha relación con la revalorización de lo público .

Ha quedado a la vista que los Estados por sí mismos no pueden afrontar los retos de un mundo interconectado y los organismos multilaterales carecen de poder real para tomar decisiones genuinas tornándose en muchos casos en instituciones híbridas y dependientes según la estructura de cada una y la relación que ello conlleva con el aporte que realiza cada Estado miembro. Los escenarios post COVID-19 pueden ser variados, contemplar aquella diversidad puede ser clave en la diagramación de respuestas enlazadas.


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